“程序空转”一词来自于组织人事部门，一般指组织部门在干部的提拔和使用中以程序为幌子，把各种不正当的考虑隐藏在“正常程序”之中，让选人用人制度形同虚设。近年来，这一现象逐步在诉讼活动中显现。

最明显的是在行政诉讼中，按我国现行行政诉讼法的规定，法院只能审查行政行为的合法性，而不能审查正当性和合理性，只要行政行为在技术上合法，行政机关裁量权的运用就不受法院审查。但老百姓打行政官司，更多关注的是其权利是否受到侵犯，或侵犯的程度，想通过诉讼实现其实体合法权益。我们发现不少行政案件案结了，事却没了。只是让老百姓走了一遍诉讼程序，行政行为合法的维持了，不合法的撤销了，但重新作出的行政行为往往与上一次一样。老百姓打了一次官司，似乎没有从实体上得到什么？从客观层面而言，中国人重结果轻过程。这种“程序空转”，不少人认为劳民伤财，却没解决问题。正因为如此，2010年全国法院行政案件申诉率为9.76%，2011年已达15%。有的地方，行政案件的申诉率已达90%。行政案件的总数不足全国法院新收案件总数的2%，但申诉率却占了全部申诉案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数远远超过刑事和执行。根本原因在于我国是一种消极的司法型的行政诉讼制度，司法仅仅是一种“程序空转”。

此外，“程序空转”还有诸多表现，如一审以证据失权为由驳回诉讼请求，二审以事实不清或程序违法为由发回重审，以纯程序性问题启动再审程序，等等。其结果是一个案件当事人拿着十几份判决、裁定，但其诉求和纠纷没有得到解决。

还有一种值得关注的现象是，片面追求二审开庭率或规定二审案一律开庭审理，似乎有其合理性，但对那些简单的二审案件与复杂案件一样均强调开庭，仍然存在增加当事人诉累或浪费司法资源之嫌。如我国刑事二审的方式在立法上有开庭审理和不开庭审理之分，不开庭审理又有书面审理和调查讯（询）问式不开庭审理之别。某中级法院实践表明，在未全部开庭、调查讯（询）问式不开庭审理方式主导下审判终结的刑事上诉案件引起的申诉极少，而进入再审并改判的几乎没有。我们主张将有限的司法资源分配给死刑等重大疑难案件中，对简单二审案件则采用不开庭审理方式迅速审结。

这次民诉法修改将机关团体列为公益诉讼的主体，也只是践行他们相应的权利，至于其应当而且必须提起公益诉讼的责任，则需要另外的实体法予以规定。没有这样的制度支撑，即便公益诉讼如愿以偿地建立起来，制度也会处于“空转”状态。

“程序空转”的危害是不可低估的，增加了当事人的诉讼成本，浪费了司法资源，诱发了涉诉信访，更加严重的是损害了司法权威。

究其原因，我认为首先是立法中关于制度的设计有缺陷。刑诉法、民诉法已进行修改，修改后的刑诉法、民诉法在2013年全面实施，有望缓解“程序空转”问题，但行政诉讼法的修改更为迫切，特别要明确行政诉讼法的立法目的和原则。制定行政诉讼法时，要将行政诉讼制度定位于监督行政机关依法行政和保护公民权利两者相结合上。

其次是管理和考核模式的问题。片面追求结案率，或多办案、快办案，一遇到问题就发回重审。

更为重要的是法官自身的问题。有的受狭隘司法证据观的影响，机械的适用“证据规定”，而忽略了我国老百姓尤其是广大农民群众的法律水平、举证能力甚至是证据意识还不是很高的现实国情。有的受消极程序观的影响，唯程序论，过分强调程序优先，不尊重当事人的诉讼处分权。

“程序空转”从理论上探究得不多，我在此提出来是希冀我们立法界、司法界去探索，如何尽量避免或减少不必要的“程序空转”。真正让当事人的合法权益得到保护，纠纷能够解决，实现案结、事了、人和。

（作者单位：湖北省十堰市中级人民法院）
国土资源部办公厅


关于加强近期地质灾害防治工作的紧急通知

国土资电发〔2007〕29号


各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局），中国地质调查局：
　　进入汛期以来，我国西南、华南、华东地区连降暴雨，引发了严重的地质灾害，造成人民生命财产损失。据气象部门预报，7月末至8月上旬，滇黔川渝甘陕等地还将有强降雨过程，这些地区将进入地质灾害高发期。7月29日，温家宝总理、曾培炎副总理分别作出重要批示，要求各级国土资源部门始终把保护人民生命财产安全放在第一位，继续扎扎实实做好地质灾害防治工作。为贯彻落实党中央、国务院对抗洪救灾和地质灾害防治工作的重要指示，现就加强近期地质灾害防治工作紧急通知如下：
　　一、密切关注雨情变化，及时部署各项防灾工作。各级国土资源部门在雨情严重期间，必须安排有关人员24小时轮流在岗值班，领导班子成员必须亲自带班。
　　二、加强地质灾害气象预报，及时发布突发地质灾害预警信息。已开展地质灾害气象预报预警工作的省、市、县各级国土资源部门要与同级气象部门紧密合作，加强预报预警工作。有条件的地方，要加强短时预报。
　　三、切实保障通讯联络畅通，及时传递地质灾害险情和灾情。各级地质灾害应急指挥部值班电话、传真，值班人员、带班领导手机必须24小时畅通，对发生的险情、灾情，必须按规定时限迅速上报。
　　四、各级地质灾害应急分队、小分队要保持高度戒备，一遇险情、灾情及时赶赴现场。各级国土资源部门要在收到本通知后，及时梳理各种应急准备工作，不得出现任何疏漏。高等级预报发出后，人员、车辆及其它应急物资必须在规定时限内随时待命。
　　五、各级国土资源部门要及时派出工作组，分赴高等级预报范围内的各地质灾害易发区，协助山区农村、厂矿工地、街道社区进行隐患排查、险情巡查，指导基层组织开展群测群防和应急抢险工作。
　　部将于今日下午起，再派出3个专家工作组赶赴滇黔甘陕等地，协助和指导地方政府开展各项地质灾害防治工作。
　　陕西、甘肃组：姜建军 傅中良
　　云南组：李继江 刘传正
　　贵州组：殷跃平 商 冉
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　国土资源部办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年七月二十九日