债权人会议的权力哪去了？
——破产企业债权人会议功能萎缩的原因及对策分析

刘京柱


据调查，在企业破产案件中，债权人会议真正能够充分有效地行使法定权利的微乎其微，债权人会议形同虚设、凝聚力不强、不能有效监督制约破产清算人及破产财产临时接管人的行为，造成破产债权严重流失的现象比较严重。债权人不知、不会行使权力，导致债权人会议功能萎缩的原因主要有以下几个方面：
一、在破产程序中，债权人会议普遍对如何审查确认债务人所申报的财产及享有优先受偿权的有担保债权的真实性感到茫然。
二、债权人会议在协调债权人相互间的利益冲突上也显得力不从心，特别是不享有优先受偿权的债权人间因受地域、行业、债权数额、性质等的影响而很难采取统一行动，以极大限度的维护共同的利益。例如，对破产财产中一些变现能力差，但却有较大潜在价值、重置成本高的部分，往往在变现拍卖中很难以理想价格成交而被低价处理，很少出现数个债权人联手接管的情况，结果自然是多方受损。
三、部分债权人面对债务人企业破产感到心灰意冷，甚至自认倒霉。在行动上，表现为不积极参加债权人会议，甚至有的还抱有与债务人和解的希望，放松了对债务人逃债应有的警惕性，以至于出现了破产和解整顿越整财产越少的怪现象。
四、债权人会议的一些成员因对有关破产的法律、政策不熟悉，对破产法规定的“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”存有抵触情绪，认为债务人企业破产都是为了逃债“甩包袱”，故而不善于在既有的法律、政策规定中寻求最大限度的法律保护。另外，现行破产法律制度中的弊端也不利于债权人会议职权的行使。根据现行破产法的有关规定，在破产还债程序中，只有申请破产人不服人民法院驳回破产申请裁定的，才有权向上一级人民法院提起上诉，而对大量的债权人与破产企业间债权债务争议的处理，则由法院“一裁终裁”解决，只能复议，不准上诉，得不到上级法院的司法救济与监督制约，事实上是损害了债权人民事实体权利的完整性。
笔者认为，解决上述问题，首先须坚持法治原则，做到有法可依。建议尽快修订、完善我国现行的《企业破产法（试行）》，体现“治乱用重典”的方针，着重针对债务人“借破产名，行废债实”的欺诈行为作出明确的刑事制裁规定，以克服当前对破产逃债行为制裁乏力的状况。
其次，坚持社会主义统一大市场原则，切实克服地方和部门保护主义，摒除那种牺牲国家利益，“造福”地方的错误做法。
再次，坚持国家宏观调控、微观指导的原则。注意防范和依法制裁因玩忽职守侵占、挪用、贪污等使国家、集体财产造成重大损失的行为。
另外，本着“公开、公正、公平、合理”的原则，建立起一套具有我国特色的物权登记、公示制度。完善我国《担保法》中所规定的抵押、质押等担保的登记管理制度。遵循方便、及时、经济的原则，建议有关登记主管部门确定合理的收费标准，以减轻当事人的经济负担。
最后，在破产清算过程中，建议占无担保债权总额一定比例的债权人必要时，可采取联合接管破产企业所拍卖的大型固定资产，如厂房、设备等，走联合经营或托管经营的路子，以降低因债务人破产所带来的风险损失与振荡。同时，建议政府有关部门出台鼓励政策，以引导、帮助债权人完成接管、托管工作。(作者单位：山东省日照市中级人民法院 注：本文写作于1997年,徐楠协助录入)


内蒙古自治区包头市人民政府


包头市人民政府关于印发包头市安全生产责任制规定的通知

包府发〔2007〕20号


各旗、县、区人民政府，稀土高新区管委会，市直各部门、单位，中直、区直企事业单位：



现将《包头市安全生产责任制规定》印发给你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　

二○○七年四月三日





包头市安全生产责任制规定


第一章 总 则


第一条 为明确安全生产责任，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全和国家财产安全，促进经济发展和维护社会稳定，根据《中华人民共和国安全生产法》等有关法律法规，制定本规定。

第二条 本规定适用于本市行政区域内涉及安全生产的单位和个人。

第三条 安全生产工作必须坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，实行企业负责、行业管理、国家监察和群众监督的安全生产管理体制。

第四条 安全生产的监督管理实行属地管理、行业管理和分级管理的原则。各旗县区政府、稀土高新区管委会对本行政区域内的安全生产监督管理负总责；各行业主管部门对本行业内的安全生产负总责；生产经营单位实行主要负责人责任制，对本单位内部的安全生产活动负总责。

第五条 各旗县区政府、稀土高新区管委会及其职能部门和企事业单位应加强对安全生产工作的领导和组织，鼓励安全生产方面的科研教育事业的发展，推广先进技术和管理经验，普及安全生产知识，不断提高安全生产水平。

第六条 各旗县区政府、稀土高新区管委会及其职能部门和企事业单位在研究制定安全生产的重大政策、措施时，应当吸收同级工会参加并听取工会的意见。各级工会依法对安全生产工作实行监督。

第七条 各旗县区政府、稀土高新区管委会及其职能管理部门、企业主管部门和行业主管部门按照国家、自治区以及市政府的要求，编制本系统内突发公共安全事件应急救援预案。

第八条 任何组织和个人都有维护安全生产、遵守安全生产法律、法规、规章的义务，对违反安全生产法律、法规、规章和本责任制的行为有权检举和控告。


第二章 各旗县区政府、稀土高新区管委会及其各职能部门、安全生产责任人的职责


第九条 各旗县区政府、稀土高新区管委会负责本辖区的安全生产工作，具体履行以下职责:

（一）宣传和贯彻执行有关安全生产的法律、法规、规章和国家关于安全生产的方针、政策。

（二）建立健全本地区安全生产监督管理机构,确保安全生产监督管理所需经费。

（三）把安全生产和防范重大生产安全事故工作列入政府工作的重要议事日程,加强对辖区内安全生产管理工作的领导,建立安全生产责任制,明确政府有关责任人的安全生产责任。

（四）建立重大事故隐患举报、处理、监控制度;根据本地区的安全生产状况,组织有关部门按照职责分工,对容易发生重大生产安全事故的生产经营单位、场所和设备、设施进行严格检查;发现重大安全事故隐患的,应当责令立即予以排除;情况紧急的,为了保证安全,可以依法责令停产停业或者停止使用。

（五）制定本地区重大生产安全事故应急救援预案,建立应急救援体系。

（六）本地区发生重大生产安全事故时,及时组织抢救,并迅速向上级人民政府和有关部门报告事故情况,做好善后工作和事故调查处理工作。

（七）支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责,协调、解决有关部门在安全生产监督管理工作中出现的重大问题。

第十条 各级安全生产监督管理部门负责对安全生产工作实施综合监督管理。其主要职责是:

（一）贯彻落实有关安全生产方面的法律、法规、规章和方针政策,综合管理本地区的安全生产工作,组织或参与起草有关安全生产的地方性法规、规章和政策；分析和预测安全生产形势,发布安全生产信息,拟订安全生产工作规划。

（二）监督检查生产经营单位贯彻执行有关安全生产法律、法规、规章的情况;负责对新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的监督检查工作;对违反安全生产法律、法规、规章的行为依法进行查处。

（三）会同有关部门组织安全生产重点检查和专项督查,协调、处理跨地区、跨部门的重大事故隐患；对监督检查中发现的问题和事故隐患,以及重大危险源、事故多发的重点区域和单位,加强监控,督促整改,及时消除隐患;发现安全生产紧急险情的,可以责令停产停业,同时向同级人民政府和政府有关部门报告。

（四）拟订安全生产科研规划,组织、指导安全生产科学技术研究和新技术的推广工作;负责组织辖区内安全生产方面的宣传教育;依法组织特种作业人员和危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工等单位的主要负责人、安全生产管理人员的安全生产知识和管理能力方面的考核工作;负责对安全技术措施专项经费、安全生产奖励经费的统筹使用。

（五）综合管理各类生产安全事故的统计分析工作,并定期向社会公布;组织、参与并监督生产经营单位职工伤亡事故的调查处理工作,依照管理权限负责对生产经营单位职工伤亡事故审批结案。

（六）法律、法规和规章规定的其他安全生产职责。

第十一条 各级公安行政主管部门负责统一管理本地区的道路交通、民用易燃易爆物品和消防安全监督工作。其主要职责是：

（一）负责制定道路交通、民用易燃易爆物品和消防安全的有关规定及规范性文件，并监督检查执行情况。

（二）负责制定道路交通、民用易燃易爆物品和消防安全工作目标、中长期规划与年度计划，并组织实施。

（三）组织开展有关道路交通、民用易燃易爆物品和消防安全的宣传、教育活动（指导企、事业单位和国家机关进行道路交通、民用易燃易爆物品和火灾事故的预防与抢救。

（四）负责烟花爆竹运输通行证、购买证发放和烟花爆竹运输路线确定工作，实施烟花爆竹厂点四邻安全距离等公共安全管理。

（五）按规定检审机动车辆，考核机动车驾驶员，维护道路交通秩序，依法查处交通违章行为，处理交通事故，并及时统计上报。

（六）按规定实施消防监督检查，依法纠正违法违规行为，调查处理火灾事故，并及时统计上报。

（七）负责维护重、特大事故的现场秩序，参与重、特大事故的调查处理。

（八）法律、法规和规章规定的其他安全生产职责。

第十二条 各级建设行政主管部门负责统一管理本地区工程建设、城镇建设、建筑业、市政公共事业的安全生产工作。其主要职责是：

（一）负责制定工程建设、城镇建设、建筑业、市政公共事业安全生产管理的有关规定及规范性文件，并监督检查执行情况。

（二）负责制定工程建设、城镇建设、建筑业，市政公共事业安全生产工作目标、中长期规划和年度工作计划，并组织实施。

（三）将城镇公共安全设施的建设纳入城镇建设的总体规划，并组织实施。

（四）负责涉及易燃易爆、有毒有害物品及其它化学危险品的工程和民用设施、建筑物、构筑物及其它易发生重大事故的工程和民用设施以及其它危险性大的设施和场所的统一规划和建设审批。

（五）负责工程监理、质量监督、检测检验及施工安全的监督检查，负责组织重大建设项目的设计审查和竣工验收，以及重大质量事故的调查处理工作。

（六）法律、法规和规章规定的其他安全生产职责。

第十三条 各级环境保护部门负责本地区环境污染监督管理工作。其主要职责是：

（一）负责废弃危险化学品处置的监督管理，负责调查危险化学品污染事故和生态破坏事件，负责危险化学品事故现场的应急监测。

（二）组织、参与环境污染安全事故的调查处理工作，负责环境污染伤亡事故的统计上报工作。

（三）负责对环境污染事故污染物的处置提出技术方案和要求，协调有关部门和事故责任单位做好处置工作。

（四）组织、指导民用核设施环境污染预防和环境应急管理工作。

（五）法律、法规和规章规定的其他安全生产职责。

第十四条 各级质量技术监督部门负责锅炉、压力容器、压力管道和电梯、厂（场）内机动车辆、起重机械、客运索道、游乐设施、防爆电器等特种设备的专项安全监察工作。其主要职责是：

（一）依法实施对锅炉、压力容器、压力管道和电梯、厂（场）内机动车辆、起重机械、客运索道、游乐设施、防爆电器等特种设备的监督检查，并组织做好检测、检验和特种设备作业人员的考核发证工作。

（二）按照规定组织或参加锅炉、压力容器、压力管道和电梯、厂（场）内机动车辆、起重机械、客运索道、游乐设施、防爆电器等特种设备生产安全事故的调查处理工作。

（三）法律、法规和规章规定的其他安全生产职责。

第十五条 各级卫生行政主管部门负责统一管理本地区劳动卫生和职业病防治工作。其主要职责是：

（一）负责制定劳动卫生与职业病防治的有关规定及规范性文件，并对执行情况进行监督检查。

（二）负责制定劳动卫生与职业病防治工作目标、中长期规划和年度计划，并组织实施。

（三）参与企业新建、改建、扩建和技术改造工程卫生设施的设计审查与竣工验收，对重大工程项目进行预防性卫生监督。

（四）监督、检查劳动卫生法律、法规和规章的贯彻执行情况。

（五）发生重、特大事故时，组织医护人员进行紧急救护。

（六）法律、法规和规章规定的其他安全生产职责。

第十六条 国有资产管理部门对其管理的各生产经营单位的安全生产工作负有以下管理职责:

(一)开展经常性的安全生产检查,及时发现各生产经营单位存在的重大安全隐患,并督促其整改。

(二)全面了解各生产经营单位安全生产工作情况,及时上报各类事故,并参与事故的调查处理工作。

(三)鼓励各生产经营单位开展各类技术革新和技术改造,改善作业场所的安全生产条件;督促其在新建、改建、扩建工程项目时落实安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。　

(四)开展经常性的安全生产宣传教育,增强各生产经营单位负责人和员工的安全责任意识,提高安全操作水平。

（五）法律、法规和规章规定的其他安全生产职责。

第十七条 其他有关部门、单位应当依照有关法律、法规和规章的规定,在各自职责范围内对有关安全生产工作实施监督管理，具体履行以下职责:

(一)贯彻有关安全生产方面的法律、法规、规章和方针政策;按照职责分工,组织或参与起草有关安全生产的地方性法规、规章和政策。

(二)严格依照法律、法规和规章规定的条件和程序,对涉及安全生产的事项进行行政审批;对获得批准的单位和个人实施监督检查,发现不再具备安全条件的,应当按规定撤销原批准;发现未依法获得批准而擅自从事有关活动的,应当立即予以取缔,并依法给予行政处罚。

(三)定期开展对本行业生产经营单位安全生产的监督检查,对违反有关安全生产法律、法规、规章的行为予以制止和纠正,对检查中发现的事故隐患,责令其立即采取措施予以排除,并在其职责范围内依法给予行政处罚或移送有关部门进行处理。

(四)依照职责分工,开展安全生产教育和宣传,增强生产经营单位及其员工的安全生产意识。

(五)法律、法规和规章规定的其他职责。

第十八条 各旗县区政府、稀土高新区管委会及其有关部门的主要负责人是安全生产第一责任人,对本地区、本行业安全生产工作负全面领导责任；分管安全生产工作的负责人对本地区、本行业安全生产工作负分管领导责任；分管其他业务工作的负责人,对分管工作范围内的安全生产工作负直接领导责任。

第十九条　各旗县区政府、稀土高新区管委会及其有关部门的安全生产第一责任人应当履行下列职责:

(一)组织贯彻执行有关安全生产的法律、法规、规章以及其他有关规定,将安全生产工作纳入政府、部门日常工作的重要议事日程。

(二)定期主持召开安全生产工作会议,全面了解本地区、本行业安全生产监督管理状况,解决安全生产工作中的突出问题,督促分管安全生产工作的负责人和分管其他业务工作的负责人抓好安全生产管理工作。

(三)组织制定本地区、本行业重大生产安全事故应急处理预案；所辖范围内发生重大生产安全事故时,应及时赶赴现场组织指挥救援。

第二十条　各旗县区政府、稀土高新区管委会及其有关部门分管安全生产工作的负责人应当履行下列职责:

(一)负责贯彻执行有关安全生产的法律、法规、规章以及其他有关规定。

(二)定期组织有关部门进行安全生产检查,督促责任单位对重大生产安全事故隐患进行整改,防止重大安全事故的发生。

(三)定期主持召开会议,听取各行业安全生产工作汇报,全面研究安全生产工作,及时总结推广先进经验,综合协调解决安全生产工作中存在的问题。

(四)督促有关部门制定重大生产安全事故应急救援预案,建立事故应急救援体系。

(五)所辖范围内发生重大生产安全事故时,及时赶赴现场,具体负责组织抢救和事故的调查处理。

第二十一条　各旗县区政府、稀土高新区管委会及其有关部门分管其他业务工作的负责人在安全生产管理工作中应当履行下列职责:

(一)负责抓好有关安全生产的法律、法规、规章和方针政策的贯彻执行。

(二)对所分管工作的安全生产负责,及时研究解决分管工作中安全生产方面的突出问题,制定重大生产安全事故隐患的整治、防范措施,督促检查重大生产安全事故隐患治理和防范措施落实工作。

(三)对分管工作中涉及的安全生产内容进行部署、检查。

(四)分管工作范围内发生重大生产安全事故时,及时赶赴现场,组织抢救和事故处理工作。


第三章　生产经营单位及其安全生产责任人的职责


第二十二条　生产经营单位必须遵守《中华人民共和国安全生产法》等法律、法规、规章,建立健全安全生产责任制,加强安全生产管理,完善安全生产条件,确保安全生产。

第二十三条　生产经营单位的主要负责人是安全生产第一责任人,对安全生产工作负全面领导责任。

第二十四条　生产经营单位的安全生产责任人应当履行下列职责:

(一)贯彻执行有关安全生产方面的法律、法规、规章和规程、标准;组织开展安全生产宣传教育;落实安全生产责任制,组织制定和实施本单位的安全生产规章制度、安全生产管理目标、事故预防措施和应急处理预案。

(二)健全和完善安全生产管理机构,配备专门的安全管理人员;组织安全技术培训,提高安全生产管理水平。

(三)组织和领导本单位安全生产管理机构开展工作,组织安排本单位安全生产所必须的投入,保证本单位具备安全生产条件。

(四)定期分析、研究、布置、督促检查本单位的安全生产工作,落实整改措施,及时消除事故隐患。

(五)本单位发生生产安全事故时,迅速、如实地向所在地安全生产监督管理部门和政府有关部门报告,并立即组织抢救。

(六)组织调查、分析、处理生产安全事故,拟定改进措施并组织实施。

（七）定期向职工代表大会或者全体职工报告安全生产工作情况。

　　

第四章　安全生产责任制考核


第二十五条　各旗县区政府、稀土高新区管委会应当与所属有关部门以及下级人民政府（派出机构）签订安全生产目标管理责任书,政府有关部门应当与本行业的生产经营单位签订安全生产目标管理责任书,落实安全生产目标管理责任制。要把安全生产作为评价考核各级领导干部政绩的一个重要方面，纳入年度考核和任期目标；企事业单位在签订各项经济合同时必须明确安全生产责任和保证安全生产措施；要把安全生产与法人代表工资、干部任免直接挂钩，将其作为考核评比各级领导干部的一项主要内容，实行安全生产否决制。

第二十六条　安全生产实行目标管理考核,并列入各级人民政府行政目标管理考核内容。

第二十七条　安全生产目标管理考核按下列规定实行分级考核:

(一)市直有关部门、单位和各旗县区政府、稀土高新区管委会的安全生产工作由市政府负责考核,或由市政府委托市安全生产委员会实施考核;

(二) 旗县区政府和稀土高新区管委会所属有关部门以及乡镇人民政府、街道办事处的安全生产工作由各旗县区政府和稀土高新区管委会负责考核,或由各旗县区政府、稀土高新区管委会委托同级安全生产委员会实施考核;

(三)生产经营单位的安全生产工作由与其签订安全生产目标管理责任书的有关部门负责考核。

第二十八条　负责安全生产目标管理考核的部门应当在实施经常性监督检查的基础上,对被考核单位的安全生产目标管理完成情况进行检查、评定,并提出考核意见。

第二十九条　安全生产目标管理考核结果分为突出、比较突出、一般和较差四个等次。考核结果作为考核、评定干部晋升和单位负责人政绩的重要条件。

第三十条　安全生产目标管理考核结果为突出等次的单位和部门,由与其签订安全生产目标管理责任书的政府或政府有关部门进行通报表彰,并予以奖励。

第三十一条　安全生产责任人安全生产目标管理考核成绩显著的,由与其签订安全生产目标管理责任书的政府或有关部门给予奖励。

安全生产责任人安全生产目标管理考核较差的,由与其签订安全生产目标管理责任书的政府或有关部门进行通报批评;连续两年考核不合格的,按照干部管理权限由有关部门依法予以处理。

　　

第五章　安全生产责任追究


第三十二条　监察机关依照《中华人民共和国行政监察法》的规定,对相应国家机关及其工作人员履行安全监督管理职责实施监察。对违反本规定的责任人,依法给予行政处分。

第三十三条　各旗县区政府、稀土高新区管委会和有关部门主要负责人及其他直接责任人员,对本地区、本行业、本单位重大火灾事故、交通安全事故、建筑质量安全事故、民用爆炸物品安全事故、危险化学品和烟花爆竹安全事故、矿山安全事故等重大生产安全事故的防范不力，造成事故发生,有失职、渎职情形或者负有领导责任的,依照有关规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

重大生产安全事故标准按国家有关规定确定,特大安全生产事故行政责任的追究按照国务院有关规定执行。

第三十四条　重大生产安全事故发生后,隐瞒不报、谎报、拖延报告,或者以任何方式阻碍、干扰事故调查,对相关责任人员按有关规定给予行政处分。

第三十五条　负责行政审批的政府部门对不符合法律、法规和规章规定的安全生产条件而作出批准的,或者发现未依法获得批准而擅自从事有关活动的行为不予以取缔、不依法给予行政处罚的,对相关责任人员按有关规定给予行政处分。

第三十六条　生产经营单位违反有关安全生产法律、法规、规章的行为,依法应当予以行政处罚的,由安全生产监督管理部门或其他有关行政主管部门按照《中华人民共和国安全生产法》或其他有关法律、法规、规章的规定予以处罚。

第三十七条　安全生产监督检查人员在安全生产监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由主管部门和监察机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


第六章　附　则


第三十八条　本规定自发布之日起执行。