裁判要旨：行政行为同时存在重大且明显违法情形时，应认定行为无效。“重大”是指从行为的内部要素来看，其行为错误已经达到了连信赖利益保护原则都无法为其进行解释的境地；“明显”则指从行为的外观要素而言，该行为的错误一目了然，一般人都能很容易地分辨出来。本案中的民政登记行为即属于重大且明显违法的情形，且是受到相对人的欺骗而作出的，故而属于无效的行政行为。

　　案情：原告李芳系第三人李燕之妹，1992年12月，原告因未达到法定婚龄而冒用李燕的名义与陶开杰登记结婚。1998年7月29日，第三人李燕与杨万在被告处填写了《结婚登记申请书》，并提交了所在单位、村民委员会出具的婚姻状况证明。李燕在填写前述表格及提交资料时，均冒用了李芳的姓名，只是使用了李燕本人的相片。被告工作人员在审查材料时未识别出和第三人杨万一同申请登记结婚的女子并非原告李芳本人，便给原告和第三人杨万办理了结婚登记，并颁发了碚民结98字第603号结婚证。由于李芳、李燕相互冒用对方的名义登记结婚，造成了二人的户口错位，原重庆市合川市公安局于2001年将二人的名字予以互换。2006年6月27日，李芳以李燕的名义与陶开杰办理了离婚登记。2010年4月1日，重庆市合川区公安局通过自查，对李芳、李燕互换的身份予以纠正，使得二人的身份情况回归到正确状态。原告李芳、第三人杨万、李燕与陶开杰多次要求被告变更婚姻登记，2010年6月2日，在公安机关出具了李芳、李燕变更身份的证明和四人到场作出书面说明的情况下，应李燕、杨万的要求，被告为杨万和李燕换发了婚姻登记证。而在被告处的婚姻登记档案里，李芳与杨万的婚姻登记材料仍然存在。现原告起诉要求被告撤销其于1998年7月29日办理的结婚登记证书。

　　裁判：

　　重庆市北碚区人民法院经审理认为，本案的主要争议焦点在于：被告1998年7月29日为李芳、杨万办理的婚姻登记行为是否合法有效？

　　本案的被诉行政行为发生于1998年，应适用原《婚姻登记管理条例》（1994年2月1日）的相关规定。该条例第九条规定，“当事人结婚的，必须双方亲自到一方户口所在地的婚姻登记管理机关申请结婚登记：申请时，应当持下列证件和证明：（一）户口证明；（二）居民身份证；（三）所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明。……在实行婚前健康检查的地方，申请结婚登记的当事人，必须到指定的医疗保健机构进行婚前健康检查，向婚姻登记管理机关提交婚前健康检查证明。”第十一条规定，“婚姻登记管理机关对当事人的结婚申请进行审查，符合结婚条件的，应当即时予以登记，发给结婚证。”1998年7月29日，李燕冒用李芳的名字与杨万办理了结婚登记，系李燕和杨万骗取婚姻登记机关登记结婚的行为，其应对行为的后果负主要责任。但从被告作出该婚姻登记行政行为的实质来看，由于系在李芳本人未到场的情况下以李芳的名义办理了结婚登记，而结婚的实际主体并非李芳，故该婚姻登记的内容存在明显违法，应属于无效的婚姻登记行政行为，无效的行政行为自始无效。本案涉及到的另一个问题是原告的起诉是否超过了起诉期限？起诉期限只适用于有效行政行为，无效行政行为则不受起诉期限限制。所以，由于被告作出的结婚登记属于无效行政行为，本案原告李芳的起诉应不受起诉期限的限制。法院判决：确认被告重庆市北碚区民政局于1998年7月29日为李芳和杨万办理结婚登记并颁发结婚证的行政行为无效。

　　宣判后，三方当事人均未提起上诉，本案已发生法律效力。

　　分析：

　　本案事实清楚、证据确凿，但是应适用何种裁判形式成为案件的难点。经合议庭合议，形成以下两种分歧意见：

　　第一种意见认为原告起诉超过了诉讼时效，应裁定驳回起诉。但就民政登记行为的性质而言，应属可撤销的行政行为。根据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，作出撤销判决，应当具备下列情形之一：（1）主要证据不足；（2）适用法律法规错误；（3）违反法定程序；（4）超越职权；（5）滥用职权。民政登记行为的作出要求民政部门既要进行形式审查，也要进行实质审查，而被告在为杨万和李芳办理结婚登记的过程中，仅仅是对结婚申请书、婚姻状况证明等一些书面资料进行了形式上的审查，并未核对申请人提交的资料信息是否真实、照片与申请人是否为同一人，违反法定程序，故而属于可撤销的行政行为。

　　第二种意见认为，被诉民政登记行为是在受到行政相对人欺骗后作出的，该行为存在重大错误，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款规定情形，应确认无效，无效行政行为不受起诉期限的限制。

　　 评析：

　　我国虽然还没有建立起统一的无效具体行政行为制度，但在有关单行法中已有所规定，如《行政处罚法》第3条规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这次立法的创新，为我国建立无效行政行为制度作出了开创性的贡献。在司法解释中也使用了确认无效判决。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款明确规定，有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：“……具体行政行为依法不能成立或者无效的”。本解释首次明确宣布法院可以作确认无效的判决。在我国的行政和司法实务中也出现了“无效”一词。在王红霞诉郾城县城关镇人民政府案中，被告宣布原告与第三人李成林的离婚证无效。再如，再胜源公司诉上海市卫生局行政强制决定案中，法院确认上海市卫生局2004年1月16日第381号行政强制决定中没收再胜源公司YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只的具体行政行为无效。……其中，有的是依据行政法规范的规定认定或宣布无效的，有的则是在没有行政法规范规定无效的情况下认定或宣布无效的。

　　（一）行政行为无效的具体情形

　　由于行政行为无效的原因既涉及到对无效的识别，也关系到无效与可撤销之间的界限，因而大陆法系国家的学理和立法对其都很关注，并形成了极其丰富的无效理论和规则体系。一般来说，行政行为无效的原因可分为概括原因和明示原因两种。

　　“概括原因”说认为，只有行政行为同时存在重大且明显违法时，才可认定为无效。此处的“重大”是就行政行为的内部要素而言的，即行政行为的瑕疵已经达到了连信赖保护原则都无法为其进行解释的境地;“明显”则是就行政行为的外观要素而言的，即行政行为的瑕疵一目了然，一般人都能很容易地分辨出来。由于该说兼顾了行政行为的内、外部要素，且体现出了行为瑕疵本身的不同层次性，因而被很多国家的立法所接受。例如，德国《联邦行政程序法》第44条第1款就规定:“行政处分有特别重大之瑕疵，并依一切可供斟酌之情形加以合理判断，其瑕疵足可认为公然者，无效”。就本案而言，从登记行为的内部要素来看，其行为错误已经达到了连信赖利益保护原则都无法为其进行解释的境地；而从该登记行为的外观要素而言，该行为的错误一目了然，一般人都能很容易地分辨出来。

　　“明示原因”说考虑到凭一般性标准去衡量行政行为的无效显然不够，因此，确立了一些具体的标准则认定行为无效的情形：主体瑕疵、权限瑕疵、内容瑕疵、形式瑕疵、程序瑕疵。其中的内容瑕疵就包括：(1)行政行为的内容直接违法或构成犯罪的，如行政机关许可一般公民任意购买枪支;(2)行政行为的内容在事实上不可能实现的，如行政机关对死者颁发驾驶执照的;(3)行政行为的内容在法律上不可能实现的，如行政机关对法律禁止扣押的财产实施扣押行为的;(4)行政行为的内容不能确定的，如征收对象、范围不明确的土地征收行为。（5）行政主体受行政相对人胁迫或欺骗作出的行政行为。如，行政机关工作人员在行政相对人武力威胁下颁发的许可证、执照等。本案即属于此类。

　　（二）行政行为无效与行为可撤销的区别

　　行政行为的可撤销是指有权主体对已经发生法律效力但存在一定瑕疵的行政行为予以撤销致其失去效力的状态。在大陆法系国家，无效和可撤销都是行政行为瑕疵理论的重要组成部分。虽然随着时代的变迁，行政行为无效的范围呈现出日渐缩小的趋势，但二者作为对行政行为效力不同的评价方式仍然在各国行政法上并行不悖。它们之间的区别体现在四个方面:第一，引发因素不同。导致无效的均为特别严重且明显的瑕疵;而引起撤销的则是一般瑕疵。第二，效力意蕴不同。无效是指自始完全不发生效力，即在理论上不能作合法、有效的推定;而被撤销的行为已经发生效力，即在撤销之前应作合法、有效的推定。第三，评判主体不同。对于行政行为的无效，除了由特定主体予以确认外，行政相对人及其他利害关系人也可以自行判断并予以抵制;而对于行政行为的可撤销，则只能由有权主体按法定程序予以实施，行政相对人在该行为被撤销之前仍应受其拘束。第四，争讼期限不同。对于无效的行政行为，有关当事人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求;而对于可撤销的行政行为，当事人必须在法定期限内提出，否则将丧失争讼权。

　　（三）考虑到司法的价值

　　“法官在履行其职责时还将依赖专门的法律渊源、法律制度的一般精神、社会与经济制度中的某些基本前提或显而易见的趋势、公认的正义理想以及他置身于其间的社会的某些道德观念。”在本案庭审行将结束之际，原告李芳恳求法庭多给她几分钟发表最后意见，她说：“……我知道因为自己以前年轻不懂事，犯下了错，但我已经为这件错事担负了太多委屈，明明是自己生的娃儿，可是娃儿的法定母亲却是结婚证上的人。恳求法院帮帮我，让我走出自己给自己设下的阴影和陷阱吧！”以为无路可走的原告，迫切地希望通过这一诉讼让真相大白，身份回归，而承办案件的法官在依法秉公断案的同时，也要考虑到原告的诉讼请求，使得案件的结果符合公众的正义观念，彰显这一时代的价值追求。

（作者单位：重庆市北碚区人民法院）
青海省海东行署办公室


东署办[2008]163号

海东行署办公室关于转发海东地区商品房销售资金监督管理暂行办法的通知

各县人民政府，行署各部门：
地区建设局关于《海东地区商品房销售资金监督管理暂行办法》经行署研究同意，现转发给你们，请认真贯彻执行，并做好宣传工作。



二○○八年十月二十日



海东地区商品房销售资金监督

管理暂行办法

（海东地区建设局 二00八年九月）



第一条 为加强商品房登记、预售、现售资金（以下简称商品房销售资金）的监督管理，保障商品房开发企业和购房者双方的合法权益，防范资金运行和交易风险，促进房地产业的健康发展，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规，结合我区实际，制定本办法。

第二条 凡在本行政辖区内开发的商品房和经县人民政府批准的经济适用房建设销售资金的监督管理，适用本办法。

第三条 本办法所称商品房预售登记资金是指房地产开发企业向购房人收取不超过商品房总价10%的定金。

本办法所称商品房预售资金，是指地产开发企业将正在建设中的商品房预先出售给购房人，购房人依照预售合同的约定，在商品房主体竣工验收合格后预先支付给房地产开发企业的商品房总价30%的购房款。

本办法商品房现售资金是指房地产开发企业将已竣工验收合格的商品房出售给购房人并收取的全部商品房价款。

第四条 县人民政府房产行政主管部门或建设行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政辖区内城镇商品房销售资金日常监督管理工作；地区建设行政主管部门做好对全区商品房销售资金监督指导和资金运行的检查工作。

第五条 商品房和经济适用房销售资金实行银行专户管理制度。即销售资金统一纳入商业银行的专户进行管理。

第六条 房地产开发企业在商品房登记、预售、现售前，应当与当地商业银行、县房产行政主管部门签订《商品房登记、预售、现售资金监管协议书，并在一家商业银行设立商品房建设资金专用账户。

第七条 经批准的一个整体开发项目不允许拆分，只能设立一个登记、预售、现售资金专用账户。专用账户设立后，房地产开发企业申请变更开户银行的，应事先征得县房产行政主管部门的同意，并重新签订监管协议。

第八条 房地产开发企业申请办理商品房预售许可证时，县房地产管理部门应校验《商品房登记、预售、现售资金监管协议书》，并送一份至开户银行备案。

县房产行政主管部门应在商品房许可证上载明商品房销售资金专用账户信息，并在媒体或政府网站上进行公告，供公众查阅。

第九条 房地产开发企业预售房屋时，应当在商品房预售合同中注明商品房销售资金专用账户和账号。

购房人应当将购房款直接存入商品房销售合同中注明的销售资金专用账户中。

第十条 房地产开发商不得直接收取购房人的现金，销售资金实行专款专用、不得挪用。购房人凭银行出具的存款凭证向房地产开发商办理手续房地产开发商必须为购房人开具合法票据。

第十一条 商品房销售资金应保证用于购置本项目建设必需的建筑材料、设备和支付项目建设的施工进度款、配套设施建设、管理费用及法定税费。从银行支取销售资金要接受当地房产行政主管部门的监管。

房地产开发企业在项目全部建设内容竣工验收合格之前，保证收取的销售资金用于本项目建设。

第十二条 房地产开发企业需要使用商品房销售缴存的资金时，应向房产行政主管部门提出用款申请，申请中载明以下列内容：

（一）工程的总体进度，预计完成投资额；

（二）已使用售房款情况；

（三）房地产开发商的投资情况。

第十三条 县房产行政主管部门在受理房地产开发企业用款申请后，应核对房地产开发企业提供的资料，并到施工现场查看工程进度情况。核查无误后在三个工作日之内作出销售资金使用的核准意见，不答复的视为同意。对不符合条件的，告知不核准理由。

第十四条 有下列情形之一的，房地产管理部门不得核准使用销售资金：

（一）无正当理由超出用款计划额度的；

（二）使用用途不是用于该项目建设的；

（三）其他未按法律、法规和规章规定使用销售资金的。

第十五条 设立商品房资金专用账户的商业银行应当按县房产行政主管部门协议约定，根据使用资金的核准意见，将缴存资金划入相关的单位账户。

第十六条 开户银行在每月15日前向房产行政主管部门提供个人购房缴存资金专户对账单，房地产管理部门要掌握其资金流向，发现问题要及时处理。

第十七条 商品房项目全部建设内容竣工验收合格后，房地产开发企业持预售项目的工程竣工验收报告、向房产行政主管部门申请解除该项目的销售资金监管。县房产行政主管部门应于受理之日起10个工作日内作出解除销售资金监管的核准意见。对不符合条件的，应当书面通知房地产开发企业并告知不同意解除销售资金监管的理由。

第十八条 县房产行政主管部门应当建立商品房销售资金监管信息系统，与房地产开发企业、开户银行联网，将销售资金专用账户及其资金进出情况纳入统一管理。商品房销售资金监管信息系统与商品房销售合同备案系统相衔接。

第十九条 县房产管理部门应建立房地产开发企业销售资金使用的信用档案，将销售资金专用账户及其资金进入情况进行公示，公示情况报地区建设行政主管部门。

购房人有通过县房产行政主管部门或房地产市场信息系统查阅销售资金信息的权利。

第二十条 工程监理单位出具虚假施工进度证明的，由县建设行政主管部门依法给予相应处罚。

第二十一条 房地产开发企业不按规定归集、使用商品房销售资金的，要记入房地产开发企业信用档案，向社会公示，由县房产行政主管部门责令限期纠正，并可以按《城市商品房预售管理办法》第十四条的规定处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。

第二十二条 因房产行政管理部门监管不力，造成损失的，依法承担相应责任，工作不履行职责和行政不作为的要追究责任。

第二十三条 房产行政主管部门的工作人员有徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权、索贿、受贿等行为的，视其情节轻重，依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

第二十四条 设立缴存专户的商业银行不得擅自同意房地产开发商使用个人购房缴存资金，造成后果的，由其上一级主管部门责令其改正和追回流失款项。给购房人造成损失的，依法承担连带责任。

第二十五条 本办法由海东地区建设局负责解释。

第二十六条 本办法自2008年10月1日起执行。