物资部


物资部直属公司经理负责制暂行办法
1991年8月19日，物资部

根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和国家有关政策规定，特制定本办法。物资部直属公司依据本办法组织经理负责制的实施。
一、总则
1．部直属公司实行经理负责制的根本目的是进一步深化企业内部改革，理顺各方面关系，改善经营，强化管理，提高素质，增强活力，把部属公司建成现代化的物资流通企业。
2．部直属公司实行经理负责制，必须正确处理内部党、政、工三方面的关系，加强生产经营和行政管理，加强党的建设和思想政治工作，加强职工民主管理。
3．部直属公司实行经理负责制后，依法享有和承担《中华人民共和国全民所有制工业企业法》及国家有关法令与规定所赋予的各项权力、义务和责任，必须坚持社会主义经营方向，保持企业的社会主义全民所有制性质，保证职工的主人翁地位和合法权益。
4．根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第六章和国家的有关规定，部直属各公司实行经理负责制后，在以下方面接受物资部的管理：
（1）执行物资部下达的指令性经营计划。
（2）接受物资部对企业领导的任免、奖惩。
（3）接受物资部对企业经营管理工作的指导。
（4）执行物资部制定的行业法规、政策和各项制度。
（5）接受物资部对企业思想政治工作的领导。
5．部直属公司实行经理负责制后，应严格执行国家有关政策和法规，接受国家审计、财政、劳动工资、物价等部门的监督、管理和指导。
二、经理负责制的基本内容
（一）建立以总经理为首的经营管理体制。总经理在企业中处于中心地位，对企业物质文明建设和精神文明建设负有全面责任。
1．总经理作为企业的法定代表人，行使下列职权：
（1）代表企业行使经济法人的权利和义务。
（2）决定或报请审查批准企业的各项计划。
（3）对企业生产、经营和管理进行统一指挥和领导，授权并检查、监督副总经理分管的有关工作。
（4）提出企业内部机构设置的意见报上级劳动行政部门审批；遵照国家有关人事、劳动制度规定并在国家下达的招工指标内根据企业需要决定招聘人员；在国家法令和财务制度范围内决定企业专用基金的使用。
（5）提请上级主管部门任免和奖惩企业副职；提出企业中层干部及专业技术人员专业技术职务的任免建议，经组织、人事部门考察和党政领导集体研究讨论后，予以任免或聘任、解聘。总经理对企业会计、统计、审计人员的任免和处罚，按有关规定执行。
（6）依法奖惩职工，包括：对有贡献的职工给予记功、晋职、晋级（除经营亏损企业外，总经理有权每年在不超过职工总数3％的范围内给职工晋升工资）或其它奖励，对违反企业纪律、损害企业利益的职工给予包括警告、记过、记大过、留用察看直至开除或辞退的处分。
（7）提出企业内部工资调整方案、奖金分配方案、福利基金使用方案和重要规章制度等重大议案提交职代会（或全体职工大会，下同）审议和决定。
2．总经理的基本职责
（1）贯彻执行党和国家的方针、政策，遵守国家的法律、法规，执行上级主管部门的指示、决定。
（2）根据国家计划和市场需要，结合任期目标，提出企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设和重大技术改造方案、重要规章制度、职工培训计划、留用资金分配与使用方案、承包和租凭经营责任制方案等，经职代会审议并经必要的报批程序后组织实施。
（3）推动技术进步，改善经营管理，提高企业素质，保证完成国家计划和企业生产经营任务。
（4）紧密依靠群众，尊重职工的主人翁地位，注意改善工作与生活条件；支持职工代表大会行使职权，认真听取意见和建议，接受监督，执行职代会在其职权范围内作出的有关决定；充分调动广大职工的社会主义劳动积极性。
（5）与党组织一道共同做好思想政治工作，搞好企业的精神文明建设。
（6）加强在职培训，提高职工队伍的素质。
3．总经理的奖罚
总经理在工作中成绩显著，具有下列情况之一者，区别不同情况给予荣誉奖励、物质奖励或晋级奖励：
（1）主要技术经济指标全面达到国内先进水平，企业被评为国家二级企业或连续两年在部企业考评中获得优胜奖。
（2）企业物资销售、生产经营总量和实现利润连续三年均有较大幅度增长（年递增百分之十以上），职工工作、生活条件逐步改善。
（3）企业技术进步和管理现代化取得显著成绩。
（4）企业外向型经营成绩显著，为国家创汇做出较大贡献。
总经理在任期内失职，发生下列情况之一者，视情节轻重，给予通报批评、警告、记过、降职或撤职处分：
（1）企业违反党和国家的方针政策、法律法规及有关财务、统计制度。
（2）连续两年未能完成上级下达的生产、经营计划。
（3）由于直接责任、领导不力或经营管理不当而造成重大的财产损失和人员、设备事故。
（4）任期目标考核不及格。
（5）犯有其它严重错误。
对总经理的奖罚和晋级，企业党委和职代会可提出建议，由上级主管部门决定。
4．总经理任期目标
（1）部直属公司总经理的任期为三至四年，在特殊情况下可以由上级主管部门作出缩短或延长任期的决定；总经理的任期目标应包括：企业经营发展目标、效益目标、科技与管理进步目标、职工生活改善目标和精神文明建设目标等。总经理的任期目标应有明确的指标、具体的实施措施。
（2）总经理任期目标方案由总经理在就任后四个月内提出，经党组织讨论并广泛征求意见后报部人事劳动司和供应管理司；再会同有关单位组成联合评审组，加以审核；审核通过后报部批准，并以部的名义下达执行。此项审批下达程序应在任期目标方案上报后30天内完成。审查未予通过的任期目标方案应退回企业，修改后重新上报。
（3）制订严格明确的考核、奖惩制度。对总经理工作应结合其任期目标由部人事劳动司、供应管理司、财务基建司、直属机关党委等有关单位共同组织，每年考核一次，考核成绩将作为主管部门对企业经理予以奖惩并决定是否连任的主要依据。
（二）建立以企业党组织为核心的政治思想工作和监督保证体系
党组织是企业的政治核心，其主要任务是：搞好党的思想、组织、作风建设，领导企业的思想政治工作和精神文明建设，监督保证党和国家方针政策的贯彻执行，坚持企业的社会主义方向，支持总经理任期目标的完成和对生产经营的统一指挥。
为充分发挥监督保证作用，党组织应当参与讨论企业的重大问题并提出意见和建议。党员经理符合条件的，应经党内选举参加党委（总支或支部委员会）。企业中层行政干部由总经理或企业党组织提出任免建议，经党政领导集体讨论后，按照《物资部干部任免暂行规定》由总经理任免或聘任、解聘。在企业重大问题和重要决策上，如果党委与总经理发生意见分歧，应根据工作内容共同或分别向上级有关主管部门报告。
总经理应积极支持党组织的各项工作。企业党组织也应支持总经理依法行使职权，并注意协调总经理与职代会、群众组织之间的关系。
部直属总公司设立党委的，按部直属机关党委有关文件的规定，都要及时配齐专职党委书记或副书记。
（三）建立和完善企业民主管理体系
实行经理负责制必须加强企业的民主管理，充分发挥工会组织和（或）职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导和维护职工合法权益等方面的作用。
企业实行民主管理的基本形式是职工代表大会（职工人数较少的，可不设职工代表大会，而以全体职工大会代之，下同），企业工会委员会负责职代会的日常工作。根据企业法有关规定，企业职代会行使下列职权：
1．审议总经理提出的企业经营方针、年度计划、长远规划、基建方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案及其它重要企业改革方案，提出意见和建议。
2．审查同意或否决企业的工资调整、奖金分配方案、劳保措施、奖惩办法及其它重要规章制度。
3．审议决定职工福利基金使用方案、住房分配方案和其它涉及职工福利的重大事项。
4．监督和定期评议企业各级行政领导，向企业总经理或部人事劳动司提出有关奖惩和任免的建议。
企业职工代表大会和工会委员会应努力健全组织机构和各项工作制度，推进企业民主管理走向制度化、网络化、经常化、提高工作质量。
企业工会和职代会均应支持总经理依法行使职权，团结教育职工，维护企业利益，遵守企业纪律，同心同德促进企业发展。
三、实施经理负责制的配套改革
实行经理负责制的企业应在内部进行多方面的配套改革。主要包括：
1．改革干部管理制度。重点是废除干部职务终身制，实行聘任制和任期制，做到干部定期考核，能上能下。同时要改变人才选拔办法，实行自荐、举荐与组织考核相结合。
2．推行企业经济责任制。企业应把经营目标、经济责任、工作权限层层分解落实到各部门、岗位和人员，形成责权利相合的生产经营和专业管理责任制。
3．改革企业内部的分配制度。要在建立企业经济责任制的基础上，打破奖金分配的“大锅饭”，拉开档次，奖勤罚懒。
4．健全和完善企业的经营机构和指挥管理体制。
（1）落实和完善总经济师和总会计师制度。企业的总经济师、总会计师应当分工明确，有职有权，逐步形成在总经理领导下以总经济师为首的经营管理系统和以总会计师为首的经济核算系统。
（2）按照改善经营，加强管理的原则，调整充实企业的一线经营部室，改进经营方式，建立和健全内部管理机构，形成完整、严密的内部自控和自管体系。
四、实施经理负责制的基本程序和步骤
部属公司实施经理负责制一般按以下步骤组织：
（一）准备阶段。
1．思想准备。组织企业职工、干部学习中央、国务院关于经济体制改革的有关文件，学习《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和有关文件，统一和提高对实施经理负责制目的、意义的认识，明确实施经理负责制的基本内容、要求，做好思想动员。
2．组织准备。经部批准成立由总经理、党委书记、工会主席和主要部室负责人参加的改革领导小组，并筹备职工代表大会。
3．工作准备。在调查研究的基础上制订经理负责制实施方案，内容包括：
（1）企业党、政、工三个方面的工作细则。
（2）企业经营的方针、规划及总经理任期目标。
（3）企业内部机构、人事劳动、分配制度等方面的配套改革方案。
（二）实施阶段。
1．总经理就职，宣布领导班子。
2．召开职工代表大会，总经理提出企业经营方针、规划、任期目标和企业内部配套改革方案，交职代会审议后报部审批。
3．组织实施企业内部的配套改革，聘任企业中层干部，建立和完善企业经营管理体制。
（三）总结提高阶段。
企业实施经理负责制一年后，应对实施情况进行一次检查。内容包括：
1．总经理的经营指挥是否有力、决策是否有效；
2．党委、行政、职代会（工会）三方面关系是否协调；
3．干部、职工的积极性是否得到充分发挥；
4．企业经营管理状况和经济效益是否有明显改善，国家、企业、职工三者关系是否正确。企业应通过总结经验，肯定成绩，找出差距，制订改进措施，使经理负责制日臻完善。
五、附则
1．本办法适用于部属各总公司。各总公司下属企业参照执行。
2．本办法由物资部人事劳动司、供应管理司负责解释。
3．国家《公司法》颁布后，修订本办法。
4．本办法自颁布之日起施行。


改革劳动教养制度的思考

周 志 刚


劳动教养是我国特有的一种法律制度。作为一种非司法性剥夺公民人身自由的制度，劳动教养初创于２０世纪５０年代的肃清反革命运动期间?发展于１９７８年之后。４０多年来，该制度在维护社会治安，预防和减少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面起到过积极的作用。但随着我国政治、经济、文化等各方面的发展变化，该制度存在的诸多问题和缺陷也日益暴露出来。对具有中国特色的劳动教养制度，是予以废除，还是在保留的基础上加以改革完善？长期以来一直存在争论 ，特别随着我国加入《公民权利与政治权利国际公约》，颁布和实施《立法法》，存废之争更加呈现白热化。如何改革劳动教养制度，已经成为中国社会现代化、法治化进程，特别是刑事法治建设中的一个突出问题。从目前来看，对劳动教养制度予以保留并加以改革是主流的观点，笔者也持这一意见。理论界对如何改革劳动教养制度，提出了许多种不同的设想和思路，仁者见仁，智者见智。而本文通过分析劳动教养制度的问题和缺陷，提出了若干改革建议，并且认为改革的方向是完善立法规定和引入司法程序。
劳动教养制度存在的问题和缺陷
现行劳动教养工作的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年）和《关于劳动教养问题的补充规定》（1979年）以及国务批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》（1982年）。但就上述这些规定而言，存在着一些明显的缺陷和问题：
首先，劳动教养的审查裁决体制同法治原则不相协调。目前行使劳动教养审批权的法定机构是劳动教养管理委员会，由公安、民政、劳动等部门负责人兼职组成，未设专职负责人。其权限主要有两项：一是审查批准作出劳动教养的决定，二是批准提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限。而实际这两项职权分别是由公安机关和司法行政部门行使的，上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。我国于1998年签署加入的《公民权利与政治权利国际公约》规定，“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，按照一般理解，这里的法律应是指立法机关制定的法律，程序是指司法程序。《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会来规定。而劳动教养作为剥夺人身自由可以长达三、四年之久的强制措施，由行政法规和行政规章确立，并且不经过司法审查程序便可由行政机关径行作出决定，显然与现代法治原则相悖。
其次，关于劳动教养的程序规定存在缺陷。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的强制措施，应当为其设定较为严密的法律程序。但现行劳教法规侧重于实体方面的规定，程序规范严重缺乏。表现在：劳教案件的办理程序，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，极不统一；对相对人合法权益的保障不全面，如当事人的陈述权、申辩权、赔偿请求权等均没有明确规定；关于对劳动教养决定申请行政复议、提起行政诉讼的规定也相当简单。劳动教养的决定实际上完全由公安机关一家作出，有违程序中立原则。劳动教养审批程序剥夺了被劳动教养者的参与机会，违背程序公正原则。目前劳动教养的司法救济具有局限性，使被劳动教养者难以得到有效的司法救济。由于适用程序上的上述缺陷，严重影响了劳动教养制度的法制形象。
再次，劳动教养的适用范围过窄。根据现行法规我国劳动教养的适用范围是：大中城市（即30万人口以上的城市），铁路沿线，交通要道的城镇（但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内），存在个别违法犯罪行为（卖淫和嫖娼）的县城、集镇和农村。这种地域限制的弊端，一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社会治安的全方位综合治理，二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。
最后，劳动教养期限的规定不合理。按道理说，劳动教养的对象是严重违法但不构成犯罪的人或者犯罪情节轻微不够刑事处分的人，那么劳动教养的严厉程序应当轻于刑罚，但实际并非如此。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。劳动教养与刑罚在严厉程度上的失衡和错位，造成实践中有些违法犯罪人宁愿被定罪处刑也不愿被劳动教养，以致在社会上和部分劳教人员中产生“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象。
对劳动教养制度改革的建议
尽管劳动教养制度基于历史功效、现实需要两方面的原因而有保留的必要性和合理性，但由于这一制度存在的问题和缺陷，又使其面临被叫“下课”的危机。如何对其进行改革，成为一个现实而紧迫的问题。笔者有如下一些建议：
（一）关于劳动教养的立法：这是加强人权保障的需要，也是依法治国，建立社会主义法治国家的需要。随着不定期刑和教育刑思想的兴起，各国都把未然犯罪的预防摆在立法的突出位置，建立一个以刑事立法为主、以保安立法为辅的全方位立体式预防犯罪的立法体系已成为世界性趋势。在我国现行法律体系中，虽然没有保安处分之名，却有保安处分之实。不仅在刑法典中分散地规定了一些保安措施，而且还以行政法规或刑事政策等形式规定或设立有多种实质性的保安处分措施，劳动教养便是其中的一种。但就目前情况而言，制定统一的保安处分法的时机尚不成熟，故而多数学者倾向于先行制定一部关于劳动教养制度的专门法律，以解燃眉之急。笔者也持这种观点。建议由全国人大常委会制定专门的《劳动教养法》，设立总则与分则两篇。其中，总则规定劳动教养的目的、劳动教养的宪法根据、劳动教养的法律性质、劳动教养的基本原则、劳动教养适用的一般要件、劳动教养的期限、劳动教养的执行等问题。分则中应具体规定应当适用劳动教养的适用对象及其相应的劳动教养措施。通过制定专门的《劳动教养法》，一方面使劳动教养的适用获得法律上的依据，同时，对其实体、程序问题进行配套的改革，使劳动教养制度在得以保留这一前提下最大限度地维护公平、正义，保障当事人的合法权益。
（二）关于劳动教养的裁决体制：目前主要有以下几种不同改革建议：一是保留并强化劳动教养委员会的职能，使之成为拥有专职人员和实质权限的法定机构，完善其审批程序制度；二是取消名存实亡的劳动教养管理委员会，明确劳动教养的行政处罚性质，由公安机关名正言顺的实施审批权；三是建议将劳动教养作为一种刑罚方法纳入刑罚体系的主刑之中，通过现有的人民法院刑事审判庭予以裁决；四是建议将劳动教养作为一种限制人身自由的非刑罚方法纳入刑事制裁，在法院内部新设立专门的治安法庭或治安法官来审查裁决。上述意见中，笔者赞同第四种建议，理由是：刑事诉讼法第12条规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”而现行的劳教制度，将有罪还是无罪的认定权赋予公安机关行使，违反了定罪权由法院统一行使的无罪推定原则；在实践中大量存在的证据不足被劳教现象，又违背了疑罪从无的原则。为此，对劳动教养的审查决定权，应当由人民法院行使。鉴于当前法院的刑事审判任务本来就比较重，其审判的主要对象应当定位于确实有罪并应受刑事处罚的人员，对应当处以劳动教养的对象（这些人不够刑事处罚但又必须给予适当处理），可以借鉴一些国家“治安法院”的体制，在我国的基层法院和中级法院设立治安法庭或治安法官，专门负责此类案件的审理。
设立专门的治安法庭办理劳动教养案件，其优点在于：第一，能有效地将劳动教养纳入司法体制和正当程序之中，解决并克服现行劳动教养决定权、适用程序、权利救济等诸多问题和弊病，体现我国现代法治对公民人权保护与维护社会秩序并重的价值取向。第二，体制转换简便、可行。在法院现行体制下，单设治安审判庭不会引起太大的司法体制变化，也符合《人民法院组织法》的规定和原则，只需按照审判业务庭的组织需要配备专门的办案人员即可。第三，符合现行立法框架下对劳动教养性质的定位。劳动教养司法化，其实质就是由法院行使对行政机关的监督制约权。但是，按照现行有关劳动教养制度的法律法规，劳动教养既不是治安管理处罚，也不是其他行政处罚，更不是刑罚，而是一种介于治安管理处罚与刑罚之间的具有强制教育性质的行政措施（涉及限制、剥夺人身自由）。治安诉讼与刑事诉讼在提起诉讼的主体上存在根本区别，前者由公安机关提起，而后者一般由检察机关提起；治安诉讼是“官告民”，而行政诉讼是“民告官”。这种诉讼主体性质的差异导致诉讼程序的设置存在极大差异，由刑庭或行政庭来审理治安诉讼案件是不合适的。设立专门的治安审判庭，不但可以解决劳动教养司法化的问题，还可以实现劳动教养案件的审判活动与刑事、民事、行政等其他诉讼活动的协调和平衡。
（三）关于劳动教养案件的审理程序：将来应当通过制定《劳动教养法》明确规定办理劳教案件的程序。劳动教养诉讼的诉讼主体主要包括控、辩、审三方。其中，提请人是公安机关，具体可由公安机关内部的法制部门或治安部门行使；被提请人即被公安机关提请适用劳动教养的人；审判机关是基层人民法院和中级人民法院，具体由内设的治安审判庭负责。笔者的设想是，应当设置比较简易的程序，提高诉讼效率，这样既有利于保证这一措施的及时实施，使被劳动教养人及时得到教育，也能使不应该被劳动教养的被提请人尽早恢复自由。对违法或犯罪嫌疑人由公安机关先进行调查或侦查（区分情况，违法调查按治安案件程序办理，犯罪侦查按刑事案件办理），然后将案件和提请批准劳动教养决定书报请法院审查，如果被调查或被侦查的当事人承认有违法或犯罪行为的，公安机关可以不派员出庭，仅由当事人出庭，法院在听取当事人的意见后，结合对公安机关报送材料的审查，即作出对当事人是否予以劳动教养的判决；如果当事人否认有违法或犯罪行为的，应当以开庭听证的方式审理，适用简易程序的规定，由治安法官独任审理，在分别听取公安机关指派的出庭人员和当事人的陈述后，作出对当事人是否予以劳动教养的判决。法院开庭审理劳动教养案件时应当通知检察院，检察院认为有必要时可派员出庭监督。当事人有权自行或委托律师辩护。对劳动教养案件实行二审终审制，由基层法院一审，中级法院二审。不服一审裁判的当事人可以上诉，检察院也可以提出法律监督意见，二审法院的裁判具有终审效力。关于诉讼期限，公安机关在对被提请劳动教养采取拘留等限制人身自由的强制措施后，应在１５日内向人民法院提出诉讼请求，如有法定的特殊情况的，经上级公安机关负责人批准可延长至一个月。人民法院审理一审、二审劳动教养案件，应在受理后２０日内宣判，最迟不得超过一个月。对劳动教养判决的上诉期限为１０日，从接到判决书第二日起算。在人民法院作出的对被提请劳教人予以劳动教养的判决生效后，由公安机关移送劳动教养执行机关执行。在判决作出前，被提请人已被羁押的，应当折抵与羁押期限相同时间的劳动教养期限。 对于提前解除劳动教养、减少或者延长劳动教养期限的，由劳教机关报请法院审查决定。除了一审、二审程序外，还应当设置审判监督程序，审判监督程序的提起可以参照刑事诉讼法的有关程序；可以由被劳教人及其近亲属申诉、检察机关抗诉而启动，也可由各级人民法院院长及审判委员会主动提起。对于错误的劳动教养决定，当事人可以请求国家赔偿。
（四）关于劳动教养的适用范围：根据社会治安形势发展的要求，应当通过修订现行劳动教养的法规或者在将来制订专门的《劳动教养法》时，取消适用范围上的地域限制，规定把劳动教养普遍适用于全国城乡，适用于每一个符合劳动教养条件的中国公民，以体现法律面前人人平等的原则。
（五）关于劳动教养的期限：从现行立法规定来看，劳动教养的期限为1—3年，必要时可延长1年。与刑法中的管制和短期自由刑相比，在严厉程度上有过之而无不及，违背了罪（错）、罚相当原则，在实践中会导致种种反常现象。笔者建议，将来通过立法将劳动教养的期限改为3个月至1年。必要时可延长半年。通过缩短期限，以消除劳动教养与短期自由刑在严厉程度上的失衡现象。

（作者单位：四川省宜宾市中级人民法院）


参考文献：
1、刘仁文：《劳动教养制度及其改革》
2、刘中发：《劳动教养制度的改革出路》
3、魏慧梅：《劳动教养在实践中存在的矛盾和弊端》
4、宋雅芳：《劳动教养存在的问题及对策》
5、陈泽宪、林小春：《劳动教养改革刍议》